Reflexiones sobre 1951: El Dr. Luis Segui González y la cuestión de los pasaportes uruguayos
Los juristas uruguayos conocen desde hace tiempo la necesidad de que los pasaportes de los ciudadanos legales funcionen correctamente en el sistema internacional como solución práctica al problema de la práctica única de Uruguay de negar la nacionalidad a los ciudadanos legales
Andrew Scott Mansfield, JD, MTS, BA
Miembro del Colegio de Abogados de Massachusetts, inactivo; Facultad de Derecho de la Universidad de California en Berkeley, JD; Harvard Divinity School, MTS; Trinity University, BA
Uruguay se enfrenta hoy a un problema porque los pasaportes uruguayos expedidos a ciudadanos legales no cumplen las normas internacionales.[1] Esto impide que algunos ciudadanos legales uruguayos viajen libremente porque los pasaportes se consideran a menudo falsos o falsificados. Esto se agrava con la adopción de los campos de código de zona de inspección visible (VIZ) y el chip biométrico, que son procesados automáticamente por varios programas informáticos cuando una persona viaja. Antes de que un ciudadano legal pueda viajar con su pasaporte, debe comprobar los requisitos del país de destino, del país de la supuesta nacionalidad y de Uruguay. Algunas naciones exigen el cumplimiento de los requisitos de visado para la nacionalidad indicada. Y debido a que Uruguay asigna una nacionalidad extranjera a sus ciudadanos legales basándose en el lugar de nacimiento, la nacionalidad puede no ser correcta y puede violar el derecho soberano de la otra nación a determinar quién es su nacional.
Este problema es el resultado de una opinión sobre si la Constitución uruguaya de 1967, interpretada correctamente según los métodos constitucionales uruguayos, distingue entre ciudadanos naturales y ciudadanos legales, y cómo lo hace.[2] La opinión jurídica aceptada desde hace tiempo en Uruguay sobre la interpretación correcta de la Constitución sostiene que sólo los ciudadanos nacidos por naturaleza son nacionales. Sorprendentemente, no encontramos tal distinción en el texto de la propia Constitución. La Constitución sólo menciona la nacionalidad en el contexto de que los ciudadanos naturales no pierden la nacionalidad uruguaya. La cláusula entra en vigor si un ciudadano uruguayo acepta otra nacionalidad. Podría decirse que los ciudadanos legales pierden la nacionalidad uruguaya si aceptan otra nacionalidad después de emigrar a Uruguay y completar el proceso de ciudadanía. Los ciudadanos naturales no.
La solución para la discusión constitucional, aunque es importante, no es relevante para la información de esta breve reseña, que analiza la información contenida en un libro de Luis Segui González, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. También ocupó el título de Director para el Estudio del Derecho Positivo.
Desde la creación del pasaporte moderno, un dispositivo utilizado para viajar e identificarse, hasta al menos 1990, Uruguay emitió pasaportes tanto para ciudadanos legales como para ciudadanos naturales que cumplían plenamente con las normas internacionales y no presentaban problemas de viaje.[3] Pero, a medida que el mundo se acercaba al final del siglo XX, Uruguay adoptó un nuevo sistema que consistía en inscribir una nacionalidad extranjera (la nacionalidad del lugar de nacimiento del ciudadano legal) en lugar de la nacionalidad o ciudadanía uruguaya.[4] Uruguay se convirtió en la única nación del mundo que emitía pasaportes en los que el código de la nación que proporcionaba el pasaporte y el código de la nacionalidad del titular no coincidían.
Un argumento que suele esgrimir la gente es que este problema no era ampliamente conocido antes de que la DNIC investigara el asunto en los últimos diez años. La investigación jurídica que respalda esta decisión, reflejada en las comunicaciones entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la DNIC, sólo repasa parte de la teoría constitucional anterior sobre la distinción y no incluye ningún antecedente sobre la expedición de pasaportes.
Un ejemplo de la falta de información es la información disponible en un libro escrito por el Dr. Segui González en 1951, titulado La Exigencia de Pasaporte a los Uruguayos que Entran a la Argentina. [5]
En un apartado sobre los tratados, acuerdos y prácticas de Uruguay relativos a los pasaportes uruguayos, el Dr. Segui González afirma claramente que los juristas uruguayos sabían que según el criterio de los especialistas en Derecho Internacional "la ciudadanía implica la naturalización". Este entendimiento es similar a la definición actual de la relación entre ciudadanía y nacionalidad. Según otras naciones y convenciones internacionales, la nacionalidad, lograda por naturalización, define la relación jurídica o el vínculo legal entre el ciudadano y su Estado. Se basa en factores sociales de vinculación y da lugar a derechos y deberes tanto del Estado como del ciudadano.[6] Cuando los factores sociales entre el Estado y el ciudadano están presentes, el ciudadano, como nacional, tiene derecho a un pasaporte basado en la identidad nacional y, lo que es más importante, como nacional obtiene el derecho a la protección diplomática por parte del Estado.
Escribe el Dr. Segui González: "Si el ciudadano legal sigue siendo extranjero, no puede, obviamente, ser beneficiario del pasaporte, documento que se confiere al nacional, que acredita la nacionalidad del titular, y que le permite solicitar protección o amparo diplomático en el extranjero. "
Según el Dr. Segui González, o bien el decreto que concede el pasaporte a los ciudadanos legales es un error, o bien los ciudadanos legales son nacionales, al igual que los ciudadanos naturales. No puede ser que los ciudadanos legales no nacionales tengan pasaporte. Claramente, leyendo al Dr. Segui González, podemos ver que los juristas uruguayos sabían que esto era cierto según el derecho internacional y lo reconocieron como un problema ya en 1951.
Afortunadamente, según el Dr. Segui González, si la concesión de pasaportes a ciudadanos legales no nacionales fue un error, constituyó un éxito desde el punto de vista de la "realidad jurídica". "Escribe que en 1951 Uruguay y Paraguay eran las dos únicas naciones del mundo que no reconocían que la ciudadanía conlleva automáticamente la nacionalidad.
El autor indica que el decreto de concesión de pasaportes a los ciudadanos legales, como es la ley hoy en día, hace que esta rareza de Uruguay de negar la nacionalidad a sus ciudadanos legales sea operativamente discutible. El acto de concesión del pasaporte a los ciudadanos legales cumplió el objetivo básico de conceder la nacionalidad a los ciudadanos legales. El hecho de que Uruguay proporcionara pasaportes funcionales a sus ciudadanos legales los convertía en nacionales "de hecho" y obviaba la necesidad de abordar la cuestión constitucional.
El éxito operativo de la ciudadanía legal por medio de un error en la ley de pasaportes fue necesario para que Uruguay recibiera inmigrantes entre el momento en que los pasaportes se emitieron ampliamente después de la Primera Guerra Mundial y la fecha de este libro, 1951. Los ciudadanos legales necesitaban ser reconocidos como nacionales de Uruguay, al menos por el accidente de la aplicación errónea del decreto de pasaportes, porque muchos ciudadanos legales no podrían obtener un pasaporte de su "antigua nacionalidad", también llamada "país de origen". El Dr. Segui González reconoce que muchos de esos ciudadanos legales ya no son nacionales del país de nacimiento. Si Uruguay no tratara a sus ciudadanos legales como nacionales a efectos de pasaporte, indica, dichos ciudadanos se verían privados de la oportunidad de obtener cualquier pasaporte.
En la década de 1990, cuando la DNIC comenzó a insistir en que los campos de nacionalidad de los ciudadanos legales uruguayos indicaran que la persona era "nacional" de su lugar de nacimiento, y no de Uruguay, Uruguay eliminó efectivamente la solución. La representación uruguaya de la nacionalidad, tal como se utiliza y se reconoce en el mundo más allá de Uruguay, fue destruida. La nueva política de aplicación literal y miope de la teoría convencional de la nacionalidad en Uruguay destruyó la capacidad de Uruguay para atraer a los inmigrantes como ciudadanos legales, despojó a miles de ciudadanos legales de los derechos preexistentes y creó una clase de ciudadanos uruguayos sin acceso a pasaportes fiables.
Al ignorar su historia, Uruguay dio marcha atrás en su política y creó una situación que convirtió la opinión de que la Constitución impide que los ciudadanos legales obtengan la nacionalidad en una cuestión internacional y en un impedimento para viajar. Los pasaportes de ciudadanos legales uruguayos ya no son fiables. Uruguay podría haber revocado simplemente los pasaportes de ciudadano legal existentes y haber dejado de conceder nuevos.
Por supuesto, la denegación rotunda de pasaportes a todos los ciudadanos traería consigo una posible condena internacional y una atención negativa a la política única y anticuada de Uruguay de negar la nacionalidad a los ciudadanos legales. Con la política actual, Uruguay parece proporcionar pasaportes a los ciudadanos legales, confundiendo así a muchas otras naciones, y evitando la apariencia de violar los tratados internacionales y las obligaciones con los apátridas.
Que no quepa duda de que la "realidad jurídica", para usar la frase del Dr. Segui González, es que Uruguay ha logrado el equivalente a negar los pasaportes a los ciudadanos legales, despojándolos de los derechos adquiridos previamente de la nacionalidad de facto de la que habla el Dr. Segui González, y ha hecho evidente el hecho de que Uruguay ahora se encuentra solo, como una nación sin proceso de naturalización. Los ciudadanos legales, que Uruguay sabe desde hace tiempo que no conservan automáticamente ninguna nacionalidad anterior cuando inmigran, reciben pasaportes que no cumplen con las normas internacionales y no son fiables para viajar. Uruguay ignoró su propia "solución funcional" al problema (vigente desde al menos el final de la Primera Guerra Mundial) e hizo de la singular política de negación de la nacionalidad un verdadero problema internacional. Ese problema es el resultado de la creación por parte de Uruguay de una clase de ciudadano uruguayo, el ciudadano legal, al que se le impide potencialmente viajar a nivel internacional.
Los juristas uruguayos tienen la oportunidad de llevar a cabo un examen exhaustivo, riguroso y adecuado de las prácticas de pasaporte de Uruguay, la ley y la historia constitucional. Uruguay merece algo mejor que el nivel de investigación evidente en el análisis jurídico producido por la DNIC en 2018. La erudición jurídica uruguaya ha iniciado el proceso de reevaluación de la metodología interpretativa constitucional uruguaya y de la división artificial entre nacionalidad y ciudadanía, pero el trabajo ocurre dentro de los confines de la sombra de Justino Jiménez de Aréchaga, quien estableció la posición ortodoxa actual. Trabajar bajo esa sombra lleva a complicadas interpretaciones clásicas de los conceptos de ciudadanía y a interpretaciones metafísicas del significado subyacente de la nacionalidad.
Una revisión de esta obra de 1951 realizada por el Dr. Luis Segui González nos recuerda que Uruguay tuvo una historia de realismo jurídico práctico y de aprecio por las normas y estándares internacionales. Hoy en día, los investigadores nacionales e internacionales encuentran un vacío en el lugar donde deberían estar los estudios jurídicos sobre las prácticas de los pasaportes uruguayos. La ausencia de estudios dedicados al impacto de las distinciones constitucionales en la realidad legal de los inmigrantes, en lugar de estudios simplemente sobre teoría constitucional abstracta, de los que Uruguay tiene muchos, demuestra una falta de consideración política seria sobre cómo la teoría impacta en los compromisos internacionales de Uruguay con la nacionalidad, la ciudadanía, la libertad de viajar y los derechos humanos.
Extracto de El requisito de pasaporte para los uruguayos que entran en Argentina
Referencias
[1] En 2005, los 188 Estados miembros de la OACI [Organización de Aviación Civil Internacional de las Naciones Unidas] adoptaron la nueva norma de que todos los Estados debían empezar a expedir pasaportes de lectura mecánica de acuerdo con el Doc. 9303 a más tardar en 2010. A más tardar en 2015, todos los documentos de viaje no legibles por máquina deberían haber caducado.
[2] Mansfield, Andrew Scott (en prensa) "The Constitutional Interpretation of Uruguayan Nationality According to the Uruguayan Constitutional Methodology", ILSA Journal of International & Comparative Law: Vol. 29.
[3] Scott Mansfield, Andrew (2022). Archivo histórico de pasaportes uruguayos. Somos Todos Uruguayos. Recuperado el 11 de octubre de 2022, de https://www.somostodos.uy/archivo
[4] Solicitud, Expediente No. 2018-4-31-0003664, Ministerio de Relaciones Exteriores, Fecha de inicio 29/08/2018, Asunto MRREE sugiere modificar el campo de nacionalidad en los pasaportes uruguayos de ciudadanos legales.
[5] Segui González, L. (1951). La Exigencia de Pasaporte a los Uruguayos que Entran a la Argentina. Imp El Siglo Ilustrado Vi 1276.
[6] Esta definición se encuentra en el caso Nottebohm decidido por la Corte Internacional de Justicia. Los derechos comúnmente incluidos en la titularidad de un nacional de un Estado, ya sea por nacimiento, parentesco o naturalización son: Derecho de residencia; Participación en la vida pública; Protección y asistencia consular en el extranjero; Prestaciones sociales; y, Obligaciones de pagar impuestos, realizar el servicio militar o votar. Edwards, A. (2014). El significado de la nacionalidad en el derecho internacional en la era de los derechos humanos: Aspectos procesales y sustantivos. En A. Edwards & L. Van Waas (Eds.), Nationality and Statelessness under International Law (pp. 11-43). Cambridge: Cambridge University Press.
